Enero 2019

HABLEMOS UN POCO DE POLÍTICA INTERNACIONAL

La realidad política es “ubicua”, es decir, no reconoce límite especial. Cada Estado debe adaptarse al hecho real de que también existen otros Estados y, además, organismos que los agrupan. La política internacional y la política nacional son, realmente, dos aspectos de un mismo y universal fenómeno. La observación aristotélica de que el hombre es un animal político vale también en el plano internacional.

Las relaciones internacionales involucran no sólo a ese Derecho Internacional y a esas Organizaciones Internacionales, sino que involucran también esa rica problemática que cae bajo el rubro de Política Internacional. Es ésta, a la vez, una actividad y un conocimiento o ciencia, según el sentido en que se use dicha expresión. Como conocimiento o ciencia, obviamente no tendrá otro objeto que dicha actividad, es decir, el conjunto de hechos o actos en que consiste la Política internacional. Ahora bien, considerada como actividad, la Política Internacional puede enfocarse de un modo empírico o de un modo ético, esto es, en su realidad objetiva o en los principios morales que la rigen.

La Política Internacional implica un sistema internacional, dentro del cual operan los Estados, como los elementos dentro de una estructura… a propósito, es válido aclarar que la Política Internacional no debe confundirse con la Política Exterior, porque esta última es parte de la política nacional de un Estado, que, aunque mira hacia afuera del país, la hace con sus propios órganos nacionales y en forma tan soberana como le sea posible. Así, forman parte de la política exterior de un Estado, el enviar o recibir embajadores, el mantener relaciones comerciales con otros países, contratar empréstitos, etc.

Así se comprende que la pertenencia a las organizaciones internacionales (como la ONU o la OEA) sea considerada, hoy día, como la más clara expresión de la Política Internacional. Precisamente son estas Organizaciones las que, en nuestros días, han ampliado y robustecido la Política Internacional, incorporando a un centenar de pequeños Estados, cuya existencia a nivel mundial, a no ser por aquéllas, tal vez no se conocería.

La Política Internacional es pues, algo más que la suma de las políticas exteriores nacionales, porque lo que esta en el centro de aquella es el Sistema Internacional como tal. Se refiere ella, especialmente, a las relaciones internacionales en la paz y en la guerra, a la llamada Seguridad Internacional y a las Organizaciones Internacionales, en cuyo seno, se realiza principalmente. Y, por supuesto, la Política Internacional se relaciona también con el Derecho Internacional, que le brinda el marco jurídico dentro del cual se realiza. La diplomacia, por su parte, juega un papel importante en la Política Internacional, ya que sus agentes son, por lo general, sus portavoces.

Con lo dicho, basta para formarse una idea acerca de la importancia de la Política Internacional, especialmente si se subraya el aspecto relativo a la preservación de la paz y la prevención de la guerra.

Política Internacional la hay siempre, sea en la paz o en la guerra. Esto último hizo pensar a alguien, muy equivocadamente, por cierto, que la guerra es la política llevada a cabo por “otros medios”. Lo que es efectivo es que, por razón del progreso de la ciencia y la técnica (que, hasta ahora, no ha sido igualado por el de la conciencia moral), la urgencia de la paz se ha hecho más imperiosa que nunca. Ello se debe, obviamente, al temor generalizado de una nueva y emergente guerra nuclear. Por lo mismo, las relaciones pacíficas entre los pueblos se han vuelto, de hecho y de derecho, más amplias, estrechas e importantes que nunca. Cubren ahora innumerables áreas (políticas, sociales, económicas, cultuales, etc.), y se valen para ello, de muchos y muy eficaces medios, como los agentes diplomáticos y consulares, los tratamientos especiales a determinadas personas (como el derecho de asilo), técnicas especializadas (como los salvoconductos), las organizaciones internacionales mismas (sean ellas universales o regionales), los Tratados Internacionales y, con ellos y de un modo más general, el Derecho Internacional mismo en sus diversos aspectos, etc.

Precisamente el derecho de la paz (Jus pacis) reglamenta prácticamente todos los aspectos de las relaciones internacionales, y es el pilar fundamental de la política internacional en tiempos normales, de modo que, en tales circunstancias, sus normas son también los principios de política internacional que rigen las relaciones de los Estados.

Entre estos principios, hay algunos que, por su general aceptación, pueden considerarse hoy día como universales. He aquí algunos de ellos: 1) El respeto a la palabra empeñada, es decir, el hacer honor al tratado o pacto o convención que se ha firmado con otro Estado o Estados, pacta sunt servanda, en el antiguo vocabulario, cuando el Derecho Internacional se denominaba Derecho de Gentes. 2) La solución de los conflictos internacionales por medios pacíficos y la consiguiente condena de la guerra. 3) El compromiso de no intervenir un Estado en los asuntos propios de otro u otros Estados, o principio de no intervención como se lo denomina generalmente. 4) La cooperación internacional en las tareas de la paz y del desarrollo de los pueblos. Son éstos, también los principios que, tradicionalmente, han inspirado a la política exterior de nuestro país.

Se trata evidentemente, de la parte más importante del Derecho Internacional considerado en su aspecto práctico, pero, por lo mismo, la más difícil de implementar de hecho. Así se explica que, en este sentido, el Derecho Internacional sólo haya venido a plasmarse concretamente con el Pacto de la Sociedad de las Naciones, que creó teóricamente todos los elementos del derecho Preventivo de la guerra. Y fue, precisamente, su fracaso práctico que impulsó, aún antes de terminar la Segunda Guerra Mundial, a reiniciar la frustrada tarea, iniciativa que dio origen a la Organización de las Naciones Unidas. Fundamentalmente, esta parte del Derecho Internacional tiene dos fines: organizar la seguridad internacional (prohibiendo la guerra y castigando a los Estados culpables de agresión) y reglamentar modos pacíficos de dirimir los conflictos internacionales (la conciliación y el arbitraje). Hoy día se contemplan estos procedimientos tanto a nivel universal como a nivel regional, como se advierte analizando los fines de la ONU y de la OEA. Cuando se habla de la conciliación se hace referencia aquel tipo de soluciones de carácter político (a través de los canales diplomáticos), y, a diferencia de lo anterior, cuando se habla de arbitraje se hace referencia a las soluciones de tipo estrictamente jurídico y, principalmente, jurisdiccional. El tribunal por excelencia, en esta materia, es la Corte Internacional de Justicia, establecida por la Carta de la ONU.

En la Conferencia Interamericana de Río de Janeiro, efectuada en 1947, se aprobó el tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), llamado también Pacto de Río de Janeiro. Posteriormente, en 1975, una Conferencia de plenipotenciarios, celebrada en Costa Rica, lo modificó. En líneas generales, el TIAR organiza un sistema de seguridad interamericana y son partes suyas casi todos los miembros de la OEA. La importancia de este Pacto reside en que condena formalmente la guerra y obliga a los Estados firmantes, en sus relaciones mutuas, a no recurrir al uso de la fuerza (y ni siquiera a la amenaza de la misma) en cualquiera forma incompatible con la Carta de la ONU o de la OEA. Las partes contratantes se comprometen, correlativamente, a resolver en forma pacífica las controversias recíprocas; más aun, se comprometen a resolverlas según los procedimientos propios del Sistema Interamericano antes de llevarlas a la Naciones Unidas. Para su funcionamiento, este trabajo crea un órgano de consulta constituido por la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados miembros del mismo. Este órgano del TIAR está dotado de considerables facultades, para el caso de un conflicto entre los pactantes, las que van desde un llamado a suspender las hostilidades hasta el empleo de las fuerzas armadas.

La Guerra, es decir, “la lucha abierta entre dos Estados por una cuestión de derecho público”, como ha sido definida, ha sufrido muchos cambios a través de la historia, tanto en su modo de librarla como en su modo de considerarla. En la Edad Media se distinguía fundamentalmente entre la guerra justa y la injusta. En los Tiempos Modernos, el absolutismo, primeramente, y luego el principio de la soberanía hicieron del derecho a la guerra algo así como un derecho natural del Estado. Hasta la Primera Guerra Mundial, el Derecho Internacional no limitó la libertad para hacerla, lo que comenzó a hacerse sólo a partir de aquella. El Pacto de la Sociedad de las Naciones estableció la obligación de no recurrir a la guerra y de solucionar pacíficamente los diferendos entre los Estados firmantes del mismo, circunstancias que repite la Carta de las Naciones Unidas, que prohíbe, incluso, la amenaza de la fuerza. Se admiten en dicha Carta sólo dos excepciones: la relativa a la legítima defensa y las acciones coercitivas provenientes del Consejo de Seguridad de la ONU o autorizadas por el mismo.

El Derecho Internacional reglamenta ampliamente todo lo relacionado con la guerra, para el caso de que ésta advenga de hecho, es lo que los expertos llaman jus in bello, es decir, el Derecho en la guerra. Así, por ejemplo, se distingue entre la guerra terrestre, la marítima y la aérea, habiendo diversas disposiciones positivas al respecto, aprobadas en Conferencias Internacionales y recogidas en Tratados y otros documentos. Hay algunos conceptos que resultan fundamentales en esta materia, porque se deben aplicar, incluso, por aquellos que no participan en un conflicto bélico dado. En primer lugar, la neutralidad, que es la situación de un Estado que se abstiene de tomar parte en una guerra que ha estallado entre dos o más Estados.

La neutralidad puede ser elegida o denunciada por cada Estado con entera libertad, a menos que haya de por medio un Tratado o que dicho Estado se haya neutralizado. En este sentido, se dice que Suiza es un Estado neutralizado a perpetuidad. Otro concepto importante es la llamada no beligerancia, según la cual se da a uno de los Estados en guerra el mismo tratamiento que le correspondería si no lo estuviera. Es la situación en que se encontraron los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial con respecto a los países americanos, que lo consideraron como no beligerante. El tercer concepto fundamental es el beligerante, que designa a las partes en la guerra, y a quienes se les aplican todas las disposiciones que el Derecho Internacional contempla para los conflictos bélicos.

Hoy en día la Política Internacional está inmersa en el desarrollo de la ciencia y la tecnología, la cual es aplicada a la guerra, lo que obliga a que esta Política sea enfocada desde un nuevo punto de vista. De hecho, la guerra nuclear, no puede proporcionar la derrota del enemigo sino a costa de la propia derrota, es el caso por ejemplo de la constante amenaza de los cohetes nucleares de Corea de Norte o del misil hipersónico de Rusia, ambas situaciones hacen que vuelvan a nuestras mentes, el peligro latente de que volvamos a la necesidad de amedrentar al adversario con la amenaza de un ataque, es decir, volver a la paz por el terror o la paz del terror.

Será descabellado pensar o mejor dicho repensar, porque esta idea es bastante antigua, la de sugerir la instauración de una verdadera sociedad supraestatal. Esta instancia para hacerla realidad, necesitaría antes que todo, tomar conciencia del “callejón sin salida” que a través de los tiempos y en forma reiterada pasa la Política Internacional, y a partir de ello decidir salir de él, tarea en que los Estados, y principalmente, las superpotencias tendrían un papel preponderante y protagónico. Esa sociedad supraestatal, lejos de suprimir a los actuales Estados, debería integrarlos en su seno en una especie de federalismo a escala mundial. Pero al mismo tiempo, respetaría la autonomía estatal; esa sociedad supraestatal tendría su propio gobierno a nivel mundial y sus propias tareas, que serían fundamentalmente las de la paz. De modo que el Estado mundial que se propone, en cuanto órgano del gobierno mundial, no sería toda la sociedad supraestatal, sino sólo una parte de ella, aun cuando fuere la más cargada de responsabilidades y por ello de atribuciones. Así se puede pensar que se evitaría la tentación de entronizar, en la cúspide del mundo, a una especie de “Super-Leviathan”, para hablar como Hobbes, pero tal empresa no valdría la pena intentarlo, si no se dan las pocas condiciones descritas, emanadas fundamentalmente de la voluntad por la paz de la humanidad.